Artigo: Animais abandonados e o dever do município

A Constituição Federal, no seu artigo 225, caput estatui que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

Ainda, o inciso VII do § 1º do artigo 225 da Constituição Federal estabelece que “para assegurar a efetividade desse incumbe ao Poder Público proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade”.

De seu turno, o artigo 196 da Carta Magna estatui que “a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”.

A Constituição Estadual, por sua vez, prevê o seguinte:

Art. 193 – O Estado, mediante lei, criará um sistema de administração da qualidade ambiental, proteção, controle e desenvolvimento do meio ambiente e uso adequado dos recursos naturais, para organizar, coordenar e integrar as ações de órgãos e entidades da administração pública direta e indireta, assegurada a participação da coletividade, com o fim de: (…)

X – proteger a flora e a fauna, nesta compreendidos todos os animais silvestres, exóticos e domésticos, vedadas as práticas que coloquem em risco sua função ecológica e que provoquem extinção de espécies ou submetam os animais à crueldade, fiscalizando a extração, produção, criação, métodos de abate, transporte, comercialização e consumo de seus espécimes e subprodutos.

No âmbito da legislação infraconstitucional, foi editado o Código de Proteção aos Animais do Estado (Lei Estadual 11.977/05), o qual estabelece, em seu artigo 11, a obrigação legal do Município de manter permanente a adequado programa de zoonoses, por meio de vacinação e controle de reprodução de cães e gatos. No mesmo sentido, a Lei Estadual nº 12.916/2008 estabeleceu a obrigação do Poder Executivo Estadual de viabilizar o desenvolvimento de programas que visem ao controle reprodutivo de cães e de gatos e à promoção de medidas protetivas.

Como se vê, cabe ao Estado a responsabilidade pelo repasse de verbas públicas e pela viabilização de programas que visem ao controle reprodutivo de cães e de gatos e à promoção de outras medidas protetivas, notadamente porque a proteção do meio ambiente e da saúde pública são de competência comum entre Estados e Municípios, bem como pelo fato de que a Lei Estadual 12.916/08 impõe que a Fazenda incentive e viabilize o desenvolvimento da aludida política pública, além de autorizar que a Secretaria do Meio Ambiente celebre convênio com os Municípios para a consecução desse objetivo (art. 7º).

Todavia, independentemente da obrigação do Estado em repassar verbas públicas, compete primordialmente aos Municípios o dever de zelar pelo controle da zoonose em âmbito local por meio da manutenção de programas permanentes, a fim de prevenir, reduzir e eliminar as causas de sofrimento dos animais, bem como de preservar a saúde e o bem-estar da população humana, evitando-lhe danos ou incômodos causados por animais.

Note-se que inexiste uma forma pré-concebida para a realização da prevenção e o controle das zoonoses, sendo facultado ao Poder Público, de acordo com sua realidade local, efetivá-la a partir das medidas previstas no art. 6º, da Lei Estadual 12.916/2008, quais sejam, (a) destinação, por órgão público, de local para a manutenção e exposição dos animais disponibilizados para adoção, que será aberto à visitação pública, (b) campanhas de conscientização da população acerca da necessidade de esterilização, vacinação periódica, e de que o abandono, pelo padecimento infligido ao animal, configura, em tese, prática de crime ambiental, (c) orientação técnica aos adotantes e ao público em geral para os princípios da tutela responsável de animais, visando atender às suas necessidades físicas, psicológicas e ambientais.

Pergunta-se: é possível compelir o Município a instaurar política pública de recolhimento e depósito de animais abandonados nas vias públicas, bem como a instalação de um Centro de Controle de Zoonoses?

Não estamos falando em adoção desta ou daquela política pública, mas sim de efetivo exercício do poder de polícia, diante de uma ilegalidade ocorrida .

O Poder Judiciário pode (e deve) ingressar na análise da atuação da Administração para que se dê efetivo cumprimento dos ditames legais. No caso, a partir da omissão do Executivo na implementação de políticas públicas satisfativas, no que tange à concretização do direito fundamental à educação, saúde, vida e segurança, o Poder Judiciário está constitucionalmente legitimado a atuar na correção de tal quadro. Assim ensina a lição de Luís Roberto Barroso:

“Por fim, mais decisivo que tudo para a constitucionalização do direito administrativo, foi a incidência no seu domínio dos princípios constitucionais – não apenas os específicos, mas sobretudo os de caráter geral, que se irradiam por todo o sistema jurídico. Também aqui, a partir da centralidade da dignidade humana e da preservação dos direitos fundamentais, alterou-se a qualidade das relações entre Administração e administrado, com a suspensão ou a reformulação de paradigmas tradicionais. Dentre eles é possível destacar:

a) a redefinição da ideia de supremacia do interesse público sobre o interesse privado

Em relação a esse tema, comentado em mais detalhe supra, deve-se fazer, em primeiro lugar, a distinção necessária entre interesse público (i) primário, isto é, o interesse da sociedade, sintetizado em valores como justiça, segurança e bem-estar social, e (ii) secundário, que é o interesse da pessoa jurídica de direito público (União, Estados e Municípios), identificando-se com o interesse da Fazenda Pública, isto é, do erário. Pois bem: o interesse secundário jamais desfrutará de uma supremacia a priori e abstrata em face do interesse particular. Se ambos entrarem em rota de colisão, caberá ao intérprete proceder à ponderação desses interesses, à vista dos elementos normativos e fáticos relevantes para o caso concreto.

(…)

c) a possibilidade de controle judicial do mérito do ato administrativo

O conhecimento convencional em matéria de controle jurisdicional do ato administrativo limitava a cognição dos juízes e tribunais aos aspectos da legalidade do ato (competência, forma e finalidade), e não do seu mérito (motivo e objeto), aí incluídas a conveniência e oportunidade de sua prática. Não se passa mais assim. Não apenas os princípios constitucionais gerais já mencionados, mas também os específicos, como moralidade, eficiência e, sobretudo, a razoabilidade-proporcionalidade, permitem o controle da discricionariedade administrativa (observando-se, naturalmente, a contenção e a prudência, para que não se substitua a discricionariedade do administrador pela do juiz)”

Ressalte-se que não se pretende que o Poder Judiciário passe a executar as tarefas do Poder Executivo, mas tão somente que seja garantido o direito mínimo de saúde aos moradores do local onde se encontram os animais abandonados nas vias públicas.

PAULO BONAVIDES, em notável lição de contemporaneidade de seus conceitos, fala da importância do papel do “juiz social”, que compreende a realidade em que vive e, a partir de então, está apto a realizar a hermenêutica constitucional de um Estado Democrático de Direito, utilizando-se de metodologia de concretização e aplicando, nas decisões acerca de prioridades jurídicas, o princípio da proporcionalidade.

Trata-se, pois, de balizar a discricionariedade administrativa pelos preceitos constitucionais e legais, para que não se consagre a arbitrariedade e a ineficiência.

Ainda, é preciso ressaltar que o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça têm firmes entendimentos jurisprudenciais quanto a possibilidade de o Poder Judiciário determinar obrigações ao Poder Executivo quando forem necessárias para a garantia de direitos fundamentais constitucionais, notadamente quando a ação ou omissão estatal atingirem o núcleo mínimo do direito a ser protegido.

O Município tem a obrigação de manter condições sanitárias adequadas para o abrigo de animais abandonados, bem como o controle de zoonoses e o agente público tem a obrigação de tomar todas as medidas de polícia, que estão à sua disposição no sentido de cumprir essas determinações.

Destacamos as seguintes ementas:

“APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PREFEITURA DE JARDINÓPOLIS. PRETENSA CONSTRUÇÃO DE CENTRO DE CONTROLE DE ZOONOSE E INDENIZAÇÃO POR DANOS AMBIENTAIS/ DANO MORAL COLETIVO. Parcial admissibilidade. Inocorrência de afronta ao princípio da tripartição de poderes. Política pública que deve ser implementada pelo ente municipal, a fim de salvaguardar um meio ambiente equilibrado a todos os moradores de Jardinópolis. Necessária construção/finalização de um centro de controle de zoonose, devidamente aparelhado, cujas atividades de recolhimento de animais abandonados, castração, vacinação, tratamento veterinário adequado e registro para adoções devem ser regularmente realizadas por servidores treinados e capacitados, inclusive para se valer da eutanásia somente nos cães e gatos portadores de doenças infecto-contagiosas que ofereçam potencial risco à vida/saúde humana. Inteligência dos artigos 196 e 225, § 1º, inciso VII, da CF c.c. artigos 1º e 2º da Lei Estadual nº 12.961/08 c.c. artigo 11 da Lei Estadual nº 11.977/05 (Código de Proteção aos Animais do Estado de São Paulo) c.c. Lei Municipal nº 2.303/99. Dano ambiental/dano moral coletivo não caracterizado. Ação julgada improcedente em 1º grau. Sentença parcialmente reformada. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO”.

“AÇÃO CIVIL PÚBLICA – OBRIGAÇÃO DE FAZER – MUNICÍPIO DE SALESÓPOLIS – Pretensão à condenação do Município à adoção de medidas visando à instalação e funcionamento adequado de Centro de Controle de Zoonoses municipal – Demanda fundada nas garantias constitucionais à saúde, bem como à preservação do meio ambiente, da fauna e proteção dos animais contra maus-tratos, dirigidas aos três níveis da Federação (arts. 23, II, VI e VII , 24, VI e XII, 196 e 225, §1º, VII, da CF, e art. 193, X, da CE) – Regulamentação da questão pelas Leis Estaduais 11.977/05 e 12.916/08 e pela Lei Municipal 1.446/05 – Ausência de recursos financeiros não comprovada – Possibilidade de planejamento e contingenciamento do orçamento neste período – Prazo fixado para cumprimento razoável – Instauração de inquérito civil há mais de cinco anos – Multa diária, contudo, que deve ser reduzida e limitada – Sentença de procedência – Recurso parcialmente provido”.

Consigna-se, ainda, que a responsabilidade civil pelo dano ambiental é objetiva, conforme disposto no § 3º do artigo 225 da Constituição Federal e no § 1º do artigo 14 da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente – LPNMA (Lei nº 6.938/81).

*Maria Fátima Vaquero Ramalho Leyser é procuradora de Justiça do Ministério Público do Estado de São Paulo e associada do Movimento do Ministério Público Democrático (MPD).